題目：反「憲法是黨派利益的妥協結果, 絕非國民福祉的政治契約」
前言：
憲法是經由體制外之制憲權所訂定，制憲權是決定國家政治存在型態的權力，因此憲法可說是位於政治與法的交叉點，由於憲法有強烈之政治性，自然無法避免各方政治菁英及其政黨之角力，隨之產生的憲法必定會是黨派利益的妥協結果，因此吾人認為憲法是黨派利益妥協結果乃是政治現實。但利益妥協下之憲法是否就絕非國民福祉的政治契約，若以國民福祉而言，「人權」之保障是憲法最核心價值，人權在憲法保障之下衍生出各項基本權，基本權是各項權利的源頭而與國民福祉息息相關，在憲法無論如何修改都不可侵犯憲法最重要之核心價值的情形下，憲法縱使經過黨派之妥協，仍是國民福祉的政治契約。
此報告將從憲法的意義與本質切入論述憲法之政治力，第二部分將以中華民國憲法第四次修憲為例，顯現憲法是黨派利益的妥協結果，第三部分將舉大法官釋字499號為例來論述政治利益並非無所限制，且修憲不可侵犯憲法之核心價值、基本原則，以表明憲法仍是國民福祉的政治契約。
一.憲法的意義與本質：
憲法一詞源自拉丁文(Constituio)，是組織或結構之意思。形式意義的憲法是指以憲法法典的形式，由各種法律規範構成之位階中居最高位階者，其制定與修改程序與其他法律不同。實質意義的憲法是指國家之狀態，憲法規定國家機關組織及職權、政治程序、國家權力行使與人民基本權利等等，並且以解決彼此產生之政治衝突方法為內容。而上述功能最終都將歸結至一終極目的上：「人民權利之保障。」，所以又有人將憲法稱作「人民權利保障書」。
法國學者西耶士(Joseph Sieyès)區分國家權力為制定憲法權(制憲權)與憲法所賦與的權力，前者之權屬於全體人民，後者就是行政、立法、司法各權，可由國會與行政、司法機關代為行使，制憲權是基於政治力量而來，屬於政治行為，決定國家組織並不受任何拘束。在國民主權的概念下，制憲權在於全體國民，如我國憲法前言：「中華民國國民大會，受全體國民之付託……，制定本憲法。」即表明中華民國制憲之權力，源自於全體國民，由於全體國民人口眾多，憲法不可能由全體國民親自制定，在代議政治的運作下，由全體國民選舉產生代表，即制憲者來制定憲法，簡言之：「制憲權」乃授之於「力」(政治力)，是屬於體制外之政治力量；體制內之「修憲權」乃授之於「法」(憲法)。但修憲除須依據憲法制定之程序外，在其修憲過程中，政治菁英及其所代表之政黨勢必互相競逐，使得憲法之修改過程充滿黨派角力、利益交換，其產生之「憲法」終將有其強烈之政治性、妥協性，所以憲法不同於一般法律，非僅止於憲法制定程序與法律不同，而是憲法本質就是一種政治力，也因為此政治性特徵，使得憲法之妥協性相較於其他法律而言更為顯然，妥協的結果即不免夾雜各方政治勢力之利益。
二.憲法是黨派利益的妥協結果：
上節說明憲法有政治性、妥協性之特質，因此憲法的產生會是黨派利益的妥協結果。此章節將以中華民國第四次修憲為例，顯現妥協下的憲法是如此草率與荒謬，及其所導致政治運作的困境終將禍害全體人民。
自1991年至1997年間的四次修憲中，第一次在使總統保有國家安全會議及決定國家安全大政方針；第二次在使總統獲得任命監察院正副院長及監察委員之提名權；第三次修憲在確定總統由公民直選；這三次修憲除總統由公民直選外，多在擴增總統權力，減少總統被彈劾問責之可能；背景在於執政的國民黨在國民大會擁有修憲所需之絕對多數，執政黨為圖自身政治利益之心，在其修憲內容顯而易見。而第四次修憲，國民黨在國代己無修憲所需之絕對多數，需民進黨協助修憲，在各方面兩黨都有不同主張，如總統選制方面(國民黨主張絕對多數；民進黨主張相對多數)、在總統解散權方面(國民黨主張賦予總統主動解散國會權；民進黨則反對)、立委選制方面(國民黨主張日本制的並立式單一選區兩票制；民進黨主張德國制的聯立制單一選區兩票制)、立委人數方面(國民黨主張二百人；民進黨主張二百五十人)。在總統選制、立委選制方面，國民兩黨因選民結構(藍大綠小)之不同，都欲選擇自己最有利之選制，其妥協結果是相對多數決的總統選制與並立式單一選區兩票制；立委人數方面，在二百五十人與二百人的不同主張下，最後兩黨折衷為二二五人；總統解散權方面，國民黨執政，主張當總統在必要時，得主動解散立法院；民進黨在野，以致堅決反對總統必要時，得主動解散立法院，雙方妥協結果產生憲法增修條文第3條第2項第3款，此條文是總統被動解散國會權(此項被動解散國會權將導致難解之政治僵局，將在下面進一步論述)，從這幾方面觀察，九七修憲就是不折不扣的黨派利益的妥協結果。
第四次修憲是改變我國中央政府體制的一次重要修憲，在此次修憲前，從憲法條文觀察可得知我國中央政府體制原先是傾向內閣制，如憲法第53條、第58條表明行政實權屬行政院長；憲法第55條規定行政院長須經立法院同意；憲法第57條規定行政院對立法院負責；憲法第37條的副署制。第四次修憲後，我國中央政府體制傾向雙首長制(又稱半總統制)，有學者認為是仿效法國第五共和憲政體制之雙首長制，從修憲後之憲法觀察可發現，我國中央政府體制已有濃厚的雙首長制特色，如憲法增修條文第3條第1項規定總統任命行政院長；憲法增修條文第2條第4項明定總統享有國家大政方針之行政實權；憲法增修條文第2條第2項總統對部分首長之任命權無須行政院長副署；憲法增修條文第3條第2項第3款的總統被動解散國會權。然而此次修憲卻是黨派利益妥協下的一次草率、荒謬的修憲，國民兩黨在此次修憲中各取所需、互相算計，在野黨顧忌執政黨掌握太大的權力，而不願給予總統主動解散國會之權力，使得日後我國中央政府體制在運作上產生難解之僵局，觀察法國第五共和之雙首長制，其核心機制在於給予總統主動解散國會的權力，以探求最新民意所向來決定行政權的歸屬，避免分立政府下總統與國會各擁民意，互相爭權導致政治責任不明的窘境，然而我國在第四次修憲時，卻為了避免總統權限過大而刻意拿除此權力，完全不考量此制度設計是為使政權型態能夠擺盪至最新民意取向，以決定政權的型態(多數型、少數型、競合型)。如此草率的修憲在日後2000至2008年政權輪替，民進黨執政時自食惡果，2000年陳水扁贏得總統大選，然而國會的多數卻是國民黨，本來按照法國雙首長制的制度設計，總統應當解散國會重新選舉，若是民進黨勝利則形成「多數政權型態」由總統任命同黨的行政院長，若是國民黨勝利則形成「競合政權型態」，總統應尊重國會多數而任命國會所提之行政院長人選，然而我國總統卻未享有主動解散國會權，使這項功能完全喪失，當時在野黨呼籲：「總統應尊重國會多數，提名國會多數黨黨魁擔任行政院長，進入『左右共治』政局」，是想身為最新民意代表的陳水扁總統，自然不會屈服於舊民意的國會，其所導致的是行政立法的互相杯葛，產生無解的政治僵局，不僅政治責任不明，政治僵局更使得政府施政效能低落，最終受害的仍是全體人民。
總言之，九七修憲是政黨為了利益而妥協出的一個惡果，學者黃昭元在〈九七憲改後我國中央政府體制的評估〉一文說此次修憲是：「高估了政客、低估了人民、並且錯估政治與社會條件」，此次經驗顯示，在黨派間的政治算計下，憲法難免淪為妥協的結果而禍害全體人民。
三.修憲之限制，憲法仍是國民福祉的政治契約：
憲法具有政治性、妥協性的特質，使憲法狀態變更時，難免夾雜政治利益於其中，但此點並不足以成立憲法絕非國民福祉的政治契約。在民主政體國家中，司法體系有守護憲法的義務，以我國為例，經由司法違憲審查與大法官會議來守護憲法最基本的核心價值，確保憲法不至於淪為政治利益下的工具，以維護國家體制、保障人民權利。本節將以第五次修憲時的違法修憲，以及大法官隨之作成之釋字499號為例，說明在黨派利益妥協下，憲法的基本價值不容侵犯，憲法仍是保障人民權利福祉的政治契約。
第五次憲改本欲修憲確立國大代表之人數將逐漸減少，並統一以比例代表方式，依立法委員選舉時，各候選人得票數之比例來分配當選名額，人數減為300人，並不單獨辦理國大代表之選舉。又將立法委員任期延長一年為四年，並進而將國大代表任期延長至與本屆立委任期同步，國代任期因本案通過而延長二年有餘。此次修憲等同國大代表自行破毀選舉任期制度，不僅圖利自肥，且於修憲程序中公然違反議事規則，以無記名投票方法進行表決，引起舉國之譁然與批評，之後由國民黨立院黨團將本次修憲案送請大法官會議解釋。司法院大法官做出釋字499號解釋，指出第三屆國民大會修憲議事程序有明顯重大瑕疵，修憲實質內容違反憲政精神，修憲結果自解釋公布之日起失效。大法官釋字499號解釋文指出：「憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者，如聽任修改條文予以變更，則憲法整體規範秩序將形同破毀，該修改之條文即失其應有之正當性。憲法條文中，諸如：第1條所樹立之民主共和國原則、第2條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則，具有本質之重要性」，這些原則皆是憲法基本原則，不容修憲機關加以修改，此次修憲違反：1.國民主權原則：代議民主之正當性在於民意代表需遵守與人民之約定，除非有不能改選之正當理由，應即改選。2.公開透明原則：修憲程序之投票過程必須公開，並以記名投票方式，否則即是重大明顯瑕疵。3.民主共和國原則：依立委選舉結果分配國大代表席次，此方式未經選舉程序而與憲法25條國大代表全國國民行使政權之意旨不符。4.利益迴避原則：憲法增修條文第8條明定立法委員增加報酬或待遇，應自次屆起實施，第五次修憲在499號解釋文作出後立即失效。
透過此號解釋文能明白憲法有其核心價值與基本原則，縱使在政治運作下修憲分配黨派利益，也不得侵犯憲法基本原則，若修憲違反基本原則自不為司法體系所允許，輔以第五次修憲後之民意反彈經驗，政治人物在自由民主憲政的規範下必須遵守憲法原則、順應民意，不得藉由立法以自肥奪取政治利益，因此政治利益並非無所限制，黨派獲取政治利益不得侵害憲法之基本原則，此基本原則就等同於全體人民之福祉，原因在於憲政制度之設計，其最終的目標只有一個：「人民權利之保障」。
四.結語
「憲法既是黨派利益的妥協結果，也是國民福祉的政治契約。」是我的結論，制定憲法權乃授之政治力，全體國民人數過多而必須採行代議政治的運作，選出制憲代表制定憲法，不同政治勢力所選出之代表必定有其固有利益，各方角逐的結果是妥協出一部大家都能接受的憲法，而憲法制定並運作後，若遭逢國家重大變故需要重新修改憲法，同一齣劇碼勢必重演一次，從這政治現實的面向觀看，憲法確實是黨派利益的妥協結果。憲法也是國民福祉的政治契約，在於憲法是人與生俱來之自然權、人權的具體成文化法典，人權在憲法保障下衍生出各類基本權(生命權、自由權、財產權、參政權等等)，憲法理論透過各種基本原則，保障人民各項基本權，在憲法基本原則不容侵犯、任意修改的情形下，人民基本權受到保障，國民之福祉也一同受到確保。
參考資料：
法治斌、董保城，《憲法新論》。
黃昭元，〈九七憲改後我國中央政府體制的評估〉。
許宗力，〈憲法違憲乎? ──評釋字第499號解釋〉。
沒有留言:
張貼留言